□程相鋒 曹肖冰 吳景仲 張淑芹

2019年6月，最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于深化執(zhí)行改革健全解決執(zhí)行難長效機(jī)制的意見——人民法院執(zhí)行工作綱要（2019-2023）》指出，要不斷深化“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政法委協(xié)調(diào)、人大監(jiān)督、政府支持、法院主辦、部門聯(lián)動、社會參與”的執(zhí)行難綜合治理工作大格局。近年來，在黨委、人大、政府、政協(xié)及社會各界的關(guān)注和支持下，綜合治理執(zhí)行難工作格局已經(jīng)初步形成。今年，市委常委會研究出臺全省首份《關(guān)于深化綜合治理完善聯(lián)動機(jī)制切實(shí)解決執(zhí)行難的意見》，全市法院創(chuàng)新打造“亮劍花都·執(zhí)行先鋒”黨建品牌，持續(xù)開展“護(hù)航發(fā)展”系列專項行動。1-11月，全市法院收案67720件，執(zhí)結(jié)58930件，執(zhí)結(jié)率83.97%，執(zhí)行到位58億元，切實(shí)解決執(zhí)行難取得一定成效，但是執(zhí)行工作仍面臨困難和問題，執(zhí)行難源頭治理工作仍需進(jìn)一步加強(qiáng)，綜合治理工作格局仍需進(jìn)一步完善。

一、綜合治理執(zhí)行難面臨的現(xiàn)實(shí)問題

執(zhí)行工作面臨的困難和問題，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）查人找物難。相當(dāng)數(shù)量的被執(zhí)行人故意躲避人民法院傳喚，不接收人民法院的執(zhí)行文書，以轉(zhuǎn)移隱匿財產(chǎn)、隱藏行蹤等手段規(guī)避執(zhí)行，甚至暴力抗拒執(zhí)行，嚴(yán)重妨礙執(zhí)行工作開展。

（二）協(xié)助執(zhí)行難。個別協(xié)助單位和個人認(rèn)為協(xié)助執(zhí)行會承擔(dān)其他責(zé)任，要么不簽收法律文書，要么隱瞞真實(shí)情況，甚至個別協(xié)助單位制定內(nèi)部規(guī)定，對協(xié)助執(zhí)行設(shè)置重重障礙。

（三）處置變現(xiàn)難。有的被執(zhí)行人故意將人民法院查封、扣押的財產(chǎn)轉(zhuǎn)移、抵押、租賃，甚至擅自變賣應(yīng)執(zhí)行財產(chǎn)，對人民法院處置財產(chǎn)設(shè)置權(quán)利負(fù)擔(dān)。有的被執(zhí)行人與案外人惡意串通，通過執(zhí)行異議、執(zhí)行異議之訴拖延執(zhí)行。

（四）打擊拒執(zhí)難。部分自訴案件，申請執(zhí)行人法律意識不強(qiáng)，取證能力弱，且由于財產(chǎn)轉(zhuǎn)移的隱蔽性，難以追究被執(zhí)行人拒不執(zhí)行的責(zé)任。全市打擊拒執(zhí)罪的工作，與開展較好的省市相比還需加強(qiáng)。

（五）被執(zhí)行人確無足以清償債務(wù)的財產(chǎn)。有的被執(zhí)行人生產(chǎn)、生活、經(jīng)營困難或被執(zhí)行企業(yè)被依法注銷、破產(chǎn)等，無可供執(zhí)行財產(chǎn)或僅有部分可供執(zhí)行財產(chǎn)。

二、綜合治理執(zhí)行難的成因分析

長期的司法實(shí)踐表明，執(zhí)行難并不是單一的法律問題，而是諸多因素相互交織產(chǎn)生的復(fù)合問題。

（一）源頭治理層面

1、社會公眾法律意識有待提高。進(jìn)行市場交易時，有的債權(quán)人未實(shí)質(zhì)審查合同交易方的履約能力，亦未讓合同交易方提供履約擔(dān)保。風(fēng)險產(chǎn)生后，有的債權(quán)人未及時訴訟、成訴時未及時申請財產(chǎn)保全，影響了執(zhí)行程序中債權(quán)的實(shí)現(xiàn)。有的債務(wù)人在進(jìn)入執(zhí)行程序前，甚至在進(jìn)行市場交易時，就已經(jīng)做好了賴賬、逃債的準(zhǔn)備，采取各種手段拖延債務(wù)履行。部分案件在進(jìn)入執(zhí)行程序前，就已經(jīng)形成無可供執(zhí)行財產(chǎn)或財產(chǎn)難以查找的現(xiàn)實(shí)困境。

2、社會誠信體系不夠健全。一些公民的法律觀念和誠信意識不夠強(qiáng)，覆蓋全社會的征信系統(tǒng)尚未形成，社會成員信用記錄相對缺失，對多頭開戶、各種財產(chǎn)形式登記在他人名下等基礎(chǔ)性信息缺乏有效掌握。守信激勵和失信懲戒的機(jī)制尚不健全，有的當(dāng)事人規(guī)則意識淡薄，拒不履行生效法律文書確定的義務(wù)，有的甚至通過虛假訴訟等方式，達(dá)到拖延執(zhí)行的目的。

3、劣勢企業(yè)退出市場的通道不夠暢通。部分公司企業(yè)經(jīng)營虧損之后，不愿主動啟動清算程序，更不愿主動申請破產(chǎn)償債，導(dǎo)致產(chǎn)生一定數(shù)量的訴訟和執(zhí)行案件。同時，因為財務(wù)賬目的缺失和缺少啟動破產(chǎn)、清算的費(fèi)用，致使一定數(shù)量的公司企業(yè)成為僵尸企業(yè)，人民法院在主動推進(jìn)破產(chǎn)、清算的工作中陷入困局。

（二）綜合治理層面

1、執(zhí)行聯(lián)動機(jī)制仍需強(qiáng)化。當(dāng)前，雖然綜合治理執(zhí)行難工作大格局已經(jīng)初步形成，但部分執(zhí)行聯(lián)動措施缺乏強(qiáng)制性，較難持續(xù)性開展工作。執(zhí)行聯(lián)動工作機(jī)制常態(tài)化運(yùn)轉(zhuǎn)尚需進(jìn)一步推動，對“聯(lián)而不動、動而乏力”的督促檢查、考核工作尚需進(jìn)一步加強(qiáng)。

2、財產(chǎn)查控體系仍需完善。當(dāng)前，最高人民法院“總對總”網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行查控系統(tǒng)覆蓋保險、不動產(chǎn)、車輛、網(wǎng)絡(luò)資金、銀行存款等大部分財產(chǎn)形式，但網(wǎng)絡(luò)平臺的虛擬財產(chǎn)、理財產(chǎn)品以及住房公積金等財產(chǎn)形式未納入網(wǎng)絡(luò)查控范圍，而且網(wǎng)絡(luò)查控很難監(jiān)控到財產(chǎn)轉(zhuǎn)移的情況。全市法院實(shí)現(xiàn)了與住房公積金部門的“點(diǎn)對點(diǎn)”網(wǎng)絡(luò)查控功能，但查詢范圍限于全市，全面查控被執(zhí)行人財產(chǎn)的網(wǎng)絡(luò)體系尚未形成。執(zhí)行實(shí)踐中，車輛登記查封容易、實(shí)際扣押困難的現(xiàn)象較為普遍。

3、執(zhí)行懲戒措施仍需加強(qiáng)。執(zhí)行工作中，對不履行法定義務(wù)的被執(zhí)行人，運(yùn)用最多的懲戒措施是限制高消費(fèi)和納入失信被執(zhí)行人名單。受限于被執(zhí)行人履行能力、拘留所收押條件等因素，罰款、拘留手段相對運(yùn)用不足。對被執(zhí)行人或有協(xié)助執(zhí)行義務(wù)的主體，妨害執(zhí)行、抗拒執(zhí)行的打擊力度仍需進(jìn)一步加強(qiáng)。比較常見的，被執(zhí)行人有交通工具或占據(jù)抵債房產(chǎn)拒不交付或騰退，以涉嫌拒執(zhí)犯罪移交公安機(jī)關(guān)進(jìn)行打擊的效能還需提升。

三、構(gòu)建綜合治理完善聯(lián)動機(jī)制的意見建議

切實(shí)解決執(zhí)行難是一項系統(tǒng)的綜合工程，需統(tǒng)籌各方資源，匯聚各方力量，不斷健全完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政法委協(xié)調(diào)、人大監(jiān)督、政府支持、法院主辦、部門聯(lián)動、社會參與”的綜合聯(lián)動機(jī)制。

（一）以聯(lián)動機(jī)制為基礎(chǔ)，構(gòu)建解決執(zhí)行難大格局

1、堅持黨委總攬全局的引領(lǐng)作用。多年來，人民法院執(zhí)行工作之所以能砥礪奮進(jìn)、勇破困局，持續(xù)穩(wěn)步發(fā)展，最根本的就是始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。切實(shí)解決執(zhí)行難，必須緊緊依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方、總體設(shè)計、統(tǒng)一布局的領(lǐng)導(dǎo)作用，不斷完善社會治理體系建設(shè)，將解決執(zhí)行難工作納入全市綜合治理工程，聯(lián)動各方凝聚起解決執(zhí)行難的強(qiáng)大共識，形成齊抓共管的綜合治理執(zhí)行難工作大格局。

2、健全完善執(zhí)行協(xié)作聯(lián)動機(jī)制。明確規(guī)范的聯(lián)動協(xié)作監(jiān)督考核機(jī)制，有利于推動執(zhí)行聯(lián)動機(jī)制常態(tài)化運(yùn)行，及時有力解決執(zhí)行難題。不斷推動協(xié)作單位與人民法院執(zhí)行查控系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)連接，完善覆蓋全面的執(zhí)行查控體系，解決查人扣車難題。健全公檢法協(xié)調(diào)配合辦理拒執(zhí)犯罪的聯(lián)動機(jī)制，有力打擊拒執(zhí)違法犯罪行為。健全協(xié)助執(zhí)行獎勵制度，充分發(fā)揮網(wǎng)格員作用，提高網(wǎng)格員協(xié)助執(zhí)行積極性，將執(zhí)行工作融入社會治理大格局。

3、健全失信被執(zhí)行人聯(lián)合懲戒機(jī)制。失信被執(zhí)行人聯(lián)合懲戒機(jī)制在推動解決執(zhí)行難工作中具有不可替代的重要作用。進(jìn)一步發(fā)揮失信被執(zhí)行人聯(lián)合懲戒機(jī)制作用，推進(jìn)失信被執(zhí)行人信息在相關(guān)政府部門、人民團(tuán)體、社會組織、企事業(yè)單位之間的共享互聯(lián)，將人民法院發(fā)布的失信被執(zhí)行人名單嵌入各相關(guān)單位管理、審批工作系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對失信被執(zhí)行人名單信息的自動比對、自動監(jiān)督、自動攔截，推動完善“一處失信、處處受限”的信用監(jiān)督、警示和懲戒體系。

（二）以源頭治理為路徑，謀劃解決執(zhí)行難的治本之策

1、推動健全社會信用體系。完善的社會信用體系是良好營商環(huán)境的重要組成部分，是遏制規(guī)避執(zhí)行行為的根本途徑。首先，引導(dǎo)全社會深入貫徹落實(shí)社會主義核心價值觀，發(fā)揚(yáng)中華民族誠信為榮的優(yōu)良傳統(tǒng)，在全社會形成“守信光榮、失信可恥”的共識。其次，加快社會信用體系建設(shè)，將失信被執(zhí)行人信息納入社會信用評價體系，應(yīng)用于行業(yè)管理、行政管理和社會管理。最后，加大普法宣傳力度，加強(qiáng)法治宣傳教育，提升人民群眾法律意識、風(fēng)險意識、誠信意識和自動化解矛盾意識。

2、推動構(gòu)建執(zhí)源治理機(jī)制。堅持創(chuàng)新發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，堅持把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面，推動矛盾糾紛從終端裁決向源頭防控延伸，以訴源治理帶動執(zhí)源治理，推動執(zhí)行難題前端化解。不斷加強(qiáng)立、審、執(zhí)一體化體系建設(shè)，把執(zhí)行思維前移至立案、審判階段，在立案、審判階段即強(qiáng)化保全申請、履行引導(dǎo)和履行保障。充分發(fā)揮訴前、訴中調(diào)解功能，一攬子化解矛盾糾紛，讓勝訴權(quán)益兌現(xiàn)在執(zhí)前階段。通過立體化、全流程的“訴源治理”“執(zhí)源治理”機(jī)制，從源頭上治理執(zhí)行難。

3、推動完善“執(zhí)轉(zhuǎn)破”機(jī)制。推動建立府院聯(lián)動、破產(chǎn)管理人保障基金等工作機(jī)制，以“執(zhí)轉(zhuǎn)破”工作的新突破，助推解決執(zhí)行難取得新發(fā)展。著力拓展企業(yè)破產(chǎn)費(fèi)用來源渠道，解決執(zhí)行轉(zhuǎn)破產(chǎn)費(fèi)用等關(guān)鍵問題，設(shè)立企業(yè)破產(chǎn)專項啟動資金，用于墊付企業(yè)破產(chǎn)啟動相關(guān)費(fèi)用。規(guī)范清算程序，簡化市場主體退出市場的程序和成本，暢通執(zhí)行案件進(jìn)入司法破產(chǎn)重整、和解或者清算程序，促進(jìn)劣勢企業(yè)、僵尸企業(yè)有序退出市場，充分發(fā)揮破產(chǎn)制度分流執(zhí)行案件，緩解執(zhí)行難題的重要作用。

（三）以法院主辦為主線，抓好解決執(zhí)行難的關(guān)鍵因素

1、持續(xù)提升執(zhí)行規(guī)范化水平。執(zhí)行規(guī)范化建設(shè)是切實(shí)解決執(zhí)行難的重要保證。依托執(zhí)行流程信息管理系統(tǒng)，關(guān)注案件流程關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，做到網(wǎng)上辦案全程留痕、全程監(jiān)控，將制度規(guī)范轉(zhuǎn)化為可見可控的流程操作。依托執(zhí)行信息公開平臺，實(shí)時公開案件信息、裁判文書和執(zhí)行流程節(jié)點(diǎn)，確保全案公開、全面公開。依托嚴(yán)密的考核評價機(jī)制，常態(tài)化開展案件質(zhì)量評查工作,重點(diǎn)審查財產(chǎn)查控、處置，案件報結(jié)，案款發(fā)放等重要方面，以評查促整改，以整改促規(guī)范，增強(qiáng)辦案人員案件質(zhì)量意識和規(guī)范意識。

2、不斷強(qiáng)化執(zhí)法辦案水平。執(zhí)行機(jī)制改革創(chuàng)新，是切實(shí)解決執(zhí)行難的有效途徑。探索總結(jié)財產(chǎn)現(xiàn)狀調(diào)查事項清單制度，全面梳理財產(chǎn)現(xiàn)狀調(diào)查內(nèi)容，抓實(shí)抓細(xì)財產(chǎn)調(diào)查環(huán)節(jié)，為財產(chǎn)處置奠定基礎(chǔ)。探索財產(chǎn)處置專業(yè)化集約化辦理模式，將財產(chǎn)集約處置作為切實(shí)解決執(zhí)行難的切入點(diǎn)，依托“團(tuán)隊配置專業(yè)化、事項辦理集約化、問題解決清單化、案件銜接規(guī)范化”機(jī)制實(shí)現(xiàn)財產(chǎn)的集約處置。探索更為靈活的繁簡分流辦案機(jī)制，通過集約執(zhí)行、類案執(zhí)行、專案執(zhí)行的方式達(dá)到減負(fù)提效的目標(biāo)。

3、整體提高執(zhí)行隊伍素質(zhì)。執(zhí)行隊伍是推進(jìn)解決執(zhí)行難的根本保障。始終把執(zhí)行隊伍思想政治建設(shè)擺在首位，推動黨建與執(zhí)行業(yè)務(wù)工作深度融合，不斷擦亮“亮劍花都·執(zhí)行先鋒”黨建品牌，激發(fā)執(zhí)行隊伍解決執(zhí)行難的戰(zhàn)斗力。圍繞執(zhí)行實(shí)務(wù)中的難點(diǎn)熱點(diǎn)問題，加強(qiáng)對《民法典》以及新出臺執(zhí)行司法解釋和規(guī)范性文件的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，筑牢執(zhí)行隊伍法律政策的應(yīng)用能力。根據(jù)實(shí)際疑難問題，做好執(zhí)行難題專項指導(dǎo)，編印“疑難案例參考”“執(zhí)行疑難問題解答”等文件，提升執(zhí)行隊伍解決疑難問題的能力，夯實(shí)切實(shí)解決執(zhí)行難的能力基礎(chǔ)。

全市法院將在黨委的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，人大、政府、政協(xié)以及社會各界的監(jiān)督支持下，切實(shí)承擔(dān)起解決執(zhí)行難的主體責(zé)任，堅定信心，迎難而上，深入落實(shí)《關(guān)于深化綜合治理完善聯(lián)動機(jī)制切實(shí)解決執(zhí)行難的意見》，不斷推進(jìn)執(zhí)行難源頭治理、綜合治理工作，依法保障勝訴當(dāng)事人及時實(shí)現(xiàn)權(quán)益，為切實(shí)解決執(zhí)行難貢獻(xiàn)智慧力量。

（作者單位：菏澤市中級人民法院）